改革公共财政实现包容性增长

亚洲开发银行行长 中尾武彦 发言稿 2014 中国发展高层论坛 “中国:全面深化改革” 第三次会议:改革金融和税收体系与转变增长模式 2014 年3 月23 日 北京

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尊敬的各位领导、各位来宾、各位朋友、女士们、先生们,我很荣幸能够参加本次中国发展高层论坛。

1. 介绍

我很高兴能在中国经济转型的这一关键时刻有机会和大家共同探讨政策的议题。去年11月,中国共产党第十八届三中全会成功举行,我深知本次会议及其《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(《决定》)的重要性。本月召开的全国人民代表大会也通过了这一《决定》。

自1978年改革开放以来,得益于有效经济政策的实施,中国经济得以空前的速度持续增长。然而,两位数的经济增速不会永远持续下去。随着经济日趋成熟,技术赶超和农村剩余劳动力带来的优势会逐渐减弱。同时,经济的快速增长也付出了代价。过度依赖投资、出口和工业发展造成了经济结构的失衡,也导致了诸多社会和环境问题,而解决此类问题需要转变增长模式。

十八届三中全会上通过的《决定》明确地认识到了这些挑战。《决定》强调经济由量的增长转向质的提升,充分体现了中国政府到2020年的战略愿景。

《决定》在改革议题上的全面性和明确性给我留下了深刻印象。这对中国来说是好的预兆,说明中国领导层致力于完善现代市场体系,加快政府职能转变,深化公共财政改革,发展缩小城乡差别的机制,开放金融领域以及保护环境。

中国领导层承诺让市场在资源配置中起决定性作用。中国的新愿景将释放私营部门的活力,继而加快向更高收入国家的转变。全国人民代表大会也通过了决定,让非国有资本参与过去由公共部门占据的领域,包括金融、电力、铁路、电信、资源开发和公共事业等。

在此,我想强调,市场作用的加强并不会削弱政府的作用。相反,市场机制的有效运行离不开政府能力的提升,政府要确保社会公正公平、提供公共服务、加强执法以及处理外部性等市场无法调节的问题。

当前的任务极具挑战性。中国需要进行结构改革,这点说起来容易,做起来难。我很高兴看到习近平主席在今年年初的一个电视采访中提出,“改革有10%在于设计,90%在于落实”。《决定》已经为落实改革制定了系统性框架,并提出成立全面深化改革领导小组。各省也效仿这一框架,许多部长参与高层实施改革的方案。李克强总理在全国人民代表大会上作政府工作报告时,提出了实施改革的具体步骤。

今天,我将重点讲述公共财政改革对于中国实现可持续和包容性发展的重要性,具体内容涉及税收、地方政府财政、公私合作和国有企业改革等领域。

2. 公共财政改革

首先,我将谈谈政府职能转变和公共财税改革。

很高兴看到《决定》强调通过转变政府职能支持市场发挥更大作用。在提供良好的公共服务、营造有利于市场发展的环境等方面的政府职能将愈加突出。

《决定》要求增加社会支出,满足日趋成熟的中国经济不断增长的需求。要实现以创新促增长、进而转变为高收入水平国家,就需要加大人力资本投资。正如全国人民代表大会上所提到的,面对人口快速老龄化、城乡一体化和剩余贫困人口等问题,中国需要增加财政支出以强化社会保障体系,包括提供全民医疗保险和养老金。

要为新增财政支出提供资金,税收改革势在必行。中国已经历了重大的税收改革,目前正在试行一些重要举措,比如对服务业改征增值税,允许地方政府引入房地产税等。

然而,中国需要做的还有很多。在此,我建议税收改革应遵循以下六个原则:

(i) 充足性,提供必要的资源;
(ii) 公平性,保证收入和财富的公平分配;
(iii) 简单性,有利于缴纳和征收;
(iv) 中立性,避免干扰经济活动的正常进行;
(v) 激励性,调整外部性,鼓励采取必要措施;以及
(vi) 前瞻性,预见未来的社会经济挑战,比如人口变动与经济增长放缓。

基于以上原则,我在此提出四项具体的税收改革措施,当然,我也看到中国政府已经在推行这些改革。

首先,有必要提高税收在GDP中所占比重。中国的财政收入占GDP的22%,与经济合作与发展组织成员国34%的平均水平相比,所占比重仍相对较低。中国可通过扩大税基来增加税收,包括设立新税种、提高税收征缴率和征收执行力。

第二,促进公平。中国在提高累进个人所得税所占比例方面仍有改进空间。目前,个人所得税仅占地方和中央政府税收总和的6%,征税基础目前也仅限于工资,应在此基础上有所扩大。同时,对资本收益、房产、遗产和赠与财产征税将有助于建立更具累进性的税收体系。

第三,中国应进一步扩大增值税税基。这将提高税收体系的中立性和简单性。在社会人口老龄化加剧、劳动力人口比重下降的情况下,将提供公平稳定的收入来源,为成本日益上涨的社会保障提供资金。值得注意的是,全国人民代表大会已经通过了政府向铁路运输、邮政业以及电信业征收增值税的方案。

第四,税收体系应该能够应对日益严峻的环境挑战。我注意到,中国在持续推进资源税改革,将煤炭资源税由“从量计征”改为“从价计征”。此外,还应扩大消费税的征收范围,将石化产品等危害环境的产品纳入征收范围。此举将为未来对温室气体排放进行征税奠定基础。

3. 地方政府财政

目前,地方政府占据了全国总支出的85%,但其收入却不到全国总收入的50%。当中央转移支付无法弥补地方财政缺口时,地方政府往往会转向预算外资金,导致地方债务累积。自2010年以来,地方政府债务已增长了67%。

尽管地方政府的总负债占GDP的30%,仍在可控范围内,但其过快的增速仍然让人担忧。此外,有近40%的负债是由不透明的地方政府融资平台带来的,融资平台规避了《预算法》中关于地方政府举债的禁令。自2008年以来,四万亿人民币的一揽子刺激计划中,有三分之二的融资责任都落到了地方政府身上,这导致此类融资手段增多。

为解决地方政府融资平台导致的诸多问题,中国应该确立适当的监管和规范机制,但更为重要的是重新审视中央和地方政府之间的支出责任分配,以便缓解地方政府的压力。保证地方政府拥有充足的收入也至关重要。

增加地方财政收入可有以下几种方法。

第一,首要任务就是强化地方税种。国际经验表明,在这方面,对自然资源和房地产征税是合适的选择。我很高兴看到《决定》中讨论了征收这些税种的可能性。

第二,在提供教育、医疗和养老金等社会服务方面,除扩大中央政府的支出职责范围外,还应考虑增加中央政府向地方政府的转移支付。

第三,应通过引入市政债券,增加地方政府举债融资的灵活性。中央政府已经在六个城市试行这一措施。然而,与此同时,应具备有效的债务管理和监督机制,避免地方政府因疏忽而造成过度借贷。

此外,改革中还应注意发展跨省补偿机制,由较富裕省份补偿较贫困省份。然而,这一机制需要精心设计,谨防会导致地方政府过度支出的道德风险或不当激励措施。

4. 公共—私营部门合作(PPP)

既然和公共财政改革有关,我想在此谈一下公私合作的作用。

公私合作是公共部门和私营合作伙伴间关于提供公共服务的一项长期合同。自20世纪90年代初以来,中国开展了1,000多个公私合作项目,积累了丰富的经验,在交通、能源和水管理等领域已投资九万亿元人民币。最近,在提供市政服务方面也鼓励采用公私合作的形式。

公私合作可以调动私营部门的资源,降低政府提供公共服务的成本,更高效地提供公共服务。公私合作可改进公共项目的筹备、采购和实施。这一模式可帮助中国的地方政府从服务的供应方转变为购买方。

然而,公私合作的确会给地方政府带来风险和潜在的财政成本。当地方政府在公私合作模式下向私营合作伙伴提供稳定收入来源时,政府就放弃了这部分收入。此外,公私合作通常会以隐性或显性的政府担保形式带来或有债务。在发达和发展中经济体中,都有许多公私合作的失败案例。技术规范和商业可行性不匹配、风险分配机制缺失和项目准备不充分等因素造成了诸多问题。

因此,我想强调公私合作项目并非万全之策,应加以精心设计、妥善实施,而不应成为将支出转移至透明度低的预算外资金的工具。从本质上而言,我们应该将其视为更高效地提供公共服务的方式。

5. 国有企业改革

要允许市场在经济中发挥更大作用,规范市场秩序,国有企业改革是重要一环。不仅如此,国有企业改革还与公共财政改革密切相关。 在许多发展中国家,政府大量补贴低效的国有企业,导致财政支出过于宽松,消耗了政府的潜在收入。

十八届三中全会肯定了国有企业在中国现代化进程中发挥的重要作用,同时,《2014年政府工作报告》也承诺,要深化国有企业改革。

由于公有制仍然是中国经济模式的支柱,所以挑战就在于如何提高国有企业的效率。

中国的私营经济已创造了60%的GDP,提供了80%的新增就业岗位。但是,国民经济的关键领域仍由国有企业主导,有些私人投资受到挤压。主要的银行也属于国有性质,所以国企占据了大多数的贷款资源。

改革的另一选择就是进一步分离国企的管理权和所有权。这一模式已经在一些国家取得了成功。可将国企公司化,在管理团队的选择方面应采取任人唯贤的举措。

更为重要的是,应允许私营企业与国企公平竞争。这一点与融资渠道尤为相关。虽然中国在开放金融领域方面已经取得了显著进步,但金融资源仍偏向大型国有企业。中小企业的融资渠道有限,导致影子银行激增,这是中国经济另一令人担忧之处。

国企改革也对财政增收有一定意义。比如,《决定》提到将越来越多的国企利润转移到教育和医疗等公共事业支出和社保基金领域。总而言之,越强大、实行了改革后的国企缴税就应越多。

6. 总结

最后,我可以说亚洲开发银行(亚行)是中国的长期合作伙伴。自1986年以来,亚行已为中国在多个领域提供将近300亿美元的贷款,以及技术援助赠款4.26亿美元。我们感到高兴的是,亚行还支持中国政府正在实施的公共财政改革及长期战略规划。此外,我们还协助国家发展和改革委员会准备制定从2016年开始实施、具有长期结构改革内容的“第十三个五年规划”。

尽管面临着众多挑战,中国仍然具备一项重要的比较优势,那就是可以学习成功和失败的国际经验。亚行可帮助中国从其他国家的改革中获取重要的经验教训。

对中国而言,有必要尽早实行这些改革。正如中国伟大的哲学家老子所言,中国应该“天下难事,必做于易,天下大事,必做于细”。如果现在不迎难而上,那中国日后面临的挑战会更加艰巨。

谢谢!